Tóm tắt

            Theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) chuyên đề về kiểm toán nợ công, dư nợ công cuối năm 2018 dự kiến ở mức khoảng 63,9% GDP, mức nợ công đang tiến gần sát hạn mức 65% GDP theo luật định [1]. Cùng với đó, dự toán bội chi NSNN trong năm 2018 sẽ vào khoảng 204.000 tỷ đồng, tương đương 3,7% GDP. Chính phủ Việt Nam phải đối mặt với những hạn chế, đòi hỏi phải thắt chặt ngân sách trong vài năm tới. Nếu xu hướng trên vẫn tiếp diễn, Việt Nam sẽ phải đối mặt với những quan ngại nghiêm trọng về bền vững tài khóa. Thời gian qua, chính phủ đã ứng phó bằng cách hạn chế tăng chi, nhất là chi đầu tư và các nội dung chi được chủ động khác. Các biện pháp trên mặc dù có hiệu quả trước mắt nhưng không nhất thiết được coi là bền vững về lâu dài, vì nó có thể ảnh hưởng đến nhu cầu đầu tư cần thiết về hạ tầng và nhân lực. Vì vậy vấn đề đặt ra cần tìm hiểu về những cải cách căn bản hơn về các dịch vụ công, chủ yếu nhằm chỉ ra cơ hội hạn chế tăng chi thông qua cải thiện về năng suất.

            Từ khóa: Chi tiêu công; hiệu suất chi tiêu; ngân sách; chi đầu tư; chi thường xuyên

1. Thực trạng chi tiêu công của Việt Nam thời gian qua
   • Bội chi ngân sách và nợ công, nợ nước ngoài

Bội chi NSNN so với GDP bình quân giai đoạn 2011-2015 là 5,5%. Bội chi NSNN được sử dụng theo đúng yêu cầu của Luật NSNN, chỉ sử dụng cho chi đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên. Mức bội chi NSNN năm 2015 là 226 nghìn tỷ  đồng, tương đương 5% GDP, giảm 0,3% GDP so với năm 2014. Mức bội chi NSNN năm 2016 là 254,0 nghìn tỷ đồng, tương đương 4,95% GDP. Bội chi NSNN năm 2017 ở mức 3,5%GDP, giảm 1,45%GDP so với năm 2016, trong đó bội chi NSTW là 3,38%GDP, bội chi NSĐP là 0,12%GDP. [2]

Bảng 1. Các chỉ tiêu về nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam từ  2011 – 2017

(Nguồn: Bản tin nợ công số 5 – Tháng 6/2017 – Bộ Tài chính)

            Nhìn chung các chỉ tiêu về nợ công của Việt Nam giai đoạn 2011 – 2015 vẫn nằm trong ngưỡng cho phép, tuy nhiên các chỉ số đều tăng dần qua các năm, đặc biệt chỉ tiêu nợ công so với GDP tiến dần đến hạn mức 65%. Điều này cho thấy vấn đề quản lý nợ công đang trở thành vấn đề đối với Việt Nam trong giai đoạn tới. Trong khi 2 năm tiếp theo mức nợ công so với GDP vẫn duy trì ở mức cao (lần lượt là 63,6% năm 2016 và 62,6% năm 2017); dư nợ của chính phủ so với GDP cũng đạt tỷ lệ tương ứng 52,6% và 51,8%.[3]

1.2. Cơ cấu chi thay đổi theo hướng chi thường xuyên (bao gồm chi trả lãi) chiếm tỷ trọng ngày càng lớn

Tổng chi NSNN – bao gồm cả chi từ nguồn trái phiếu – bình quân chiếm 29,2% GDP trong giai đoạn 2011-2015, so với 28,9% trong giai đoạn trước và ở mức cao so với khu vực và các quốc gia có mức phát triển tương đương. Tỷ lệ so sánh giữa chi thường xuyên và đầu tư là khoảng 70:30 trong thời kỳ 2011-2015 so với 63:37 của thời kỳ 2006-2010 [4]. Chi thường xuyên tăng lên và cao hơn mức tăng thu chủ yếu là do tăng chi để thực hiện các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp và chi trả lãi các khoản vay. Quỹ lương tăng nhanh, chiếm khoảng 20% tổng chi ngân sách, chủ yếu do tăng lương cơ sở và tăng số lượng công. Kể từ năm 2006, Chính phủ đã tăng lương cơ sở và phụ cấp 08 lần, nhằm bù đắp trượt giá và có phần cải thiện cuộc sống cho một số đối tượng. chức, viên chức, đặc biệt ở địa phương, với tốc độ cao hơn tốc độ tăng dân số. Mặc dù so sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ chi lương cho công chức, viên chức của Việt Nam chưa quá cao nhưng xu hướng chi lương tăng nhanh cho thấy cần phải thận trọng.

Chi đầu tư, mặc dù giảm tỷ trọng trong tổng chi tiêu NSNN nhưng vẫn ở mức cao. Nếu so với tổng đầu tư toàn xã hội, chi đầu tư từ NSNN chiếm khoảng 29,1% trong giai đoạn 2011-2015, tăng nhẹ so với mức 28,4% của thời kỳ 2006-2010, cho thấy đầu tư của Nhà nước vào hạ tầng công cộng vẫn tiếp tục được duy trì trong thời gian qua, chủ yếu do cơ sở hạ tầng của Việt Nam hiện đang còn ở mức thấp, chưa phát triển.

Bảng 2. Tỷ lệ chi đầu tư phát triển trên tổng NSNN giai đoạn 2011 - 2017

(Nguồn: Số liệu NSNN các năm từ 2011 – 2017 – Bộ Tài chính)

Tỷ lệ chi đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước, bao gồm cả đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ ngoài ngân sách, nguồn phí và lệ phí, trên tổng chi tiêu của Chính phủ trong các năm từ 2011 – 2015 có xu hướng chững lại và giảm dần. Tuy nhiên, chi đầu tư phát triển đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế để hoàn thiện cơ sở hạ tầng, thúc đẩy tăng trưởng, do đó trong 2 năm gần đây chính phủ lại tiếp tục gia tăng chi ngân sách cho hạng mục này. Theo đó, tỷ lệ chi đầu tư trên tổng chi NSNN cũng được cải thiện đáng kể so với giai đoạn trước.Điều này đã minh chứng rõ ràng rằng, biện pháp thắt chặt ngân sách bằng giảm chi, đặc biệt là hạn chế chi cho đầu tư phát triển là mang tính đối phó trong thời gian ngắn. Về lâu dài chính phủ vẫn cần những biện pháp mới mang tính bền vững và hiệu quả tích cực hơn trong chi tiêu công.

1.3. Tương quan giữa chi đầu tư của ngân sách trung ương và địa phương đã có sự thay đổi

Trong khi phân cấp chi thường xuyên có xu hướng khá ổn định thì phân cấp chi đầu tư tăng nhanh. Trong giai đoạn 2011-2015, chi đầu tư của địa phương chiếm khoảng 70% tổng chi đầu tư công, thuộc dạng cao nhất trong các quốc gia đang phát triển với mức trung bình khoảng gần 40%.

Tỷ lệ chi đầu tư giữa ngân sách trung ương và địa phương đã chuyển dịch từ 33:67 trong giai đoạn 2006 - 2010 thành 27:73 trong giai đoạn 2011 – 2015[5]. Sở dĩ có sự chuyển dịch này là do chi đầu tư từ NSĐP tăng nhanh từ các nguồn dự phòng ngân sách, tăng thu của NSĐP (như xổ số kiến thiết, đất đai) và nguồn bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho giai đoạn này chuyển sang tập trung nhiều hơn cho các ưu tiên của địa phương như y tế, giáo dục, giao thông, thủy lợi. Điều này đã tạo động lực phát triển cho một số tỉnh, thành phố, đồng thời giải quyết các vấn đề cơ bản về hạ tầng nông thôn, như giao thông, nước sạch, y tế, giáo dục và xóa đói giảm nghèo. Mặc dù được chuyển dịch với kỳ vọng địa phương ngày càng trở thành động lực tăng trưởng mạnh mẽ, nhưng việc tỷ trọng chi đầu tư của trung ương giảm cũng gây một số quan ngại.Nguồn vốn đầu tư của Trung ương giảm đã ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, mục tiêu quan trọng của quốc gia. Tỷ trọng đầu tư cao được quyết định bởi cấp địa phương dẫn đến rủi ro đầu tư dàn trải và giảm hiệu suất đầu tư. Để thay đổi cơ bản tình trạng này, về lâu dài cần xem xét lại phân cấp kinh tế - xã hội nhằm tăng cường hiệu quả tổng thể.

1.4. Tốc độ tăng chi cho một số lĩnh vực lớn không đồng đều

Chi tiêu cho giáo dục và y tế tăng cao hơn đáng kể so với tốc độ tăng chi bình quân trong giai đoạn qua, nâng tỷ trọng chi tiêu cho giáo dục và y tế lên mức 19% và 9,5% tổng chi NSNN (năm 2012). Chi cho lĩnh vực khoa học và công nghệ tăng với tốc độ hàng năm 3,7%, thấp hơn tốc độ tăng chi bình quân.

            Chi tiêu trong lĩnh vực giao thông và nông nghiệp được giữ tương đối ổn định trong giai đoạn qua, ở mức 11% và 6%. Do tỷ trọng tổng chi đầu tư giảm, nên chi đầu tư trong hầu hết các lĩnh vực ưu tiên trên đều giảm về tỷ lệ. Xu hướng trên phần nào phản ánh mục tiêu từng bước chuyển đổi cơ cấu chi NSNN từ phát triển hạ tầng sang phát triển nguồn nhân lực, với kỳ vọng của Chính phủ cho rằng lộ trình xã hội hóa (huy động đầu tư tư nhân) cho các lĩnh vực hạ tầng sẽ tiến triển nhanh hơn so với các lĩnh vực xã hội.

            1.5. Mức chi lương cho bộ máy hành chính đã và đang tăng mạnh

Mức chi lương cho bộ máy hành chính hiện nay đang chiếm bình quân 20% tổng chi ngân sách. Mặc dù lương cơ bản chỉ tăng 2,3% mỗi năm (thấp hơn tốc độ tăng GDP bình quân theo giá hiện hành bằng 6,2% mỗi năm), nhưng tăng lương và phụ cấp ngoài lương cơ bản là yếu tố chính góp phần tăng chi lương. Tăng chi ở cả trung ương và địa phương. Tổng chi lương của Chính phủ Việt Nam hiện đang ở mức cao so với các quốc gia khác trong khu vực, nhưng tương đương với các quốc gia thu nhập trung bình. Tỷ lệ chi lương trên GDP (6,5% bình quân trong giai đoạn 2009-2012) cũng ngang bằng với Mông Cổ, nhưng cao gấp đôi so với In-đô-nê-xia và Hàn Quốc, cao gấp ba lần so với Singapore. Chi lương bình quân chiếm 6,6% GDP ở các quốc gia châu Á và Thái Bình Dương và 8,7% ở các quốc gia thu nhập trung bình. [5]

Mặc dù quy mô chi lương và tổng biên chế của khu vực công hiện nay chưa phải quá cao so với các quốc gia thu nhập trung bình, nhưng mức tăng như hiện nay nếu tiếp diễn sẽ không phải là tốt về tài chính công.Biên chế ở khu vực công nếu tiếp tục tăng sẽ gây tác động lâu dài và sau khi thực hiện sẽ khó có thể đảo ngược. Với xu hướng như hiện nay, chi lương ở Việt Nam có thể dễ dàng vượt qua mức bình quân của các quốc gia thu nhập trung bình trong một thời gian ngắn.

2. Một số nguyên nhân cơ bản dẫn đến sự kém hiệu quả trong chi tiêu công của Việt Nam

2.1. Kỷ luật tài khóa, hiệu suất phân bổ và sử dụng, chất lượng dự toán ngân sách đầu tư công còn chưa cao.

Chi đầu tư hiện nay đang bị dàn trải ở quá nhiều dự án, dẫn đến phân bổ hàng năm bị manh mún, chỉ đảm bảo cho một phần nhu cầu đầu tư của dự án, gây chậm tiến độ, đội vốn và nợ đọng Hàng chục ngàn dự án nhỏ lẻ được phê duyệt mỗi năm. Quy mô dự án bình quân năm 2009 chỉ bằng 4,4 tỷ VND đối với dự án của địa phương và 8 tỷ VND đối với dự án của trung ương. Dự án được phê duyệt nhiều khi không tính đến khả năng đảm bảo về vốn. Chẳng hạn, phân bổ ngân sách giai đoạn 2001 - 2008 chỉ đảm bảo được 61% tổng mức đầu tư các dự án được trung ương phê duyệt. Hệ quả là số phân bổ hàng năm cho các dự án quá thấp. Nhiều dự án quy mô nhỏ và trung bình (nhóm B và C) chỉ được phân bổ 1 tỷ VND mỗi năm, khiến cho giai đoạn triển khai từ 2-3 năm theo kế hoạch bị kéo dài thành 5 - 6 năm mới hoàn thành. Các địa phương cũng rơi vào tình trạng nợ đọng nhà thầu xây dựng, khiến cho các nhà thầu không có khả năng trả nợ dẫn đến nợ xấu trong khu vực ngân hàng tăng lên ở địa phương. Năm 2011, nợ đọng lên đến 91 ngàn tỷ VND theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước (KTNN). Khối lượng nợ đọng còn lớn hơn ngân sách đầu tư tại 15 địa phương. Các vấn đề trên đã và đang được giải quyết cơ bản qua Chỉ thị số 1792 (2012) của Thủ tướng Chính phủ, qua đó giảm nợ đọng xuống còn 43 ngàn tỷ VND năm 2013. Tuy nhiên tình trạng này phải mất thời gian mới có thể giải quyết triệt để.

Việc thiếu hiệu suất trong đầu tư công có nguyên nhân do quy trình thẩm định và lựa chọn dự án còn yếu kém. Trước năm 2015 là thời điểm Luật Đầu tư Công được ban hành, nhiều dự án được đưa vào ngân sách trong khi chưa được dự toán hoặc thẩm định chi tiết và đầy đủ. Trong nhiều trường hợp, thẩm định chỉ được thực hiện sau khi dự án đã được đưa vào ngân sách. Đến lúc đó thì dự án không thể bị loại cho dù kết quả thẩm định không tốt. Việc sàng lọc và thẩm định chính thức dự án, trong nhiều trường hợp chỉ có tính hình thức, lại do chính cơ quan chịu trách nhiệm hoàn thành dự án thực hiện. Đẩy mạnh phân cấp trong điều kiện giám sát còn hạn chế dẫn đến tình trạng danh mục đầu tư thiếu thực tế và dự án không được chuẩn bị đầy đủ. Hệ quả là nhiều dự án trước đây có giai đoạn triển khai kéo dài hơn dự kiến ban đầu, phải điều chỉnh mức phân bổ, và rốt cuộc dẫn đến phát sinh lỗ và tình trạng kém hiệu suất.

Để xử lý tình trạng kém hiệu suất, ưu tiên đặt ra là cải thiện về phân bổ và hiệu suất phân bổ chi đầu tư thay vì tăng chi đầu tư. Trọng tâm trong thời gian tới là nên tập trung duy trì mức chi đầu tư như hiện nay, nhưng quan tâm nhiều hơn đến cải thiện hiệu suất. Ngoài ra cũng nên tạo cơ chế khuyến khích khu vực ngoài nhà nước nâng cao tỷ lệ đầu tư tư nhân trong tổng đầu tư.

2.2. Thiếu sự kết nối giữa chi đầu tư và chi thường xuyên cho vận hành và duy tu bảo dưỡng (O&M).

Tình trạng này thể hiện rõ ở hầu hết các ngành và đặc biệt nghiêm trọng ở ngành giao thông. Chi đầu tư quá nhiều và chi duy tu bảo dưỡng quá ít ở cả trung ương và địa phương lâu nay vẫn là một quan ngại trong ngành giao thông. Bảo trì đường xá ở tình trạng tốt vẫn ít tốn kém hơn so với so với bỏ bẵng để sau này phải khôi phục hoặc xây dựng lại. Chi tiêu quá ít cho duy tu bảo dưỡng làm giảm vòng đời của kết cấu hạ tầng qua đó làm tăng chi phí trọn vòng đời của tài sản. Theo ước tính, chi duy tu bảo dưỡng bị tăng đến tám lần sau ba năm không quan tâm và lên đến 15 lần sau năm năm không quan tâm. Mặc dù Việt Nam có mạng lưới đường bộ đầy đủ với mật độ đường bộ tương đối cao (khoảng 0,87 km đường trên mỗi km²), nhưng tiềm năng đầy đủ của mạng lưới khó có thể hiện thực hóa đầy đủ do mức độ và nguồn vốn dành cho duy tu bảo dưỡng còn thấp.

            Bất cập trong phân bổ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên cũng được thể hiện rõ trong ngành nông nghiệp. Trong những năm qua, Chính phủ đã đầu tư nhiều để xây dựng hạ tầng trong ngành nông nghiệp, cụ thể về thủy lợi. Điều này dẫn đến tăng trưởng trong ngành nông nghiệp, đảm bảo an ninh lương thực và giảm nghèo ở nông thôn. Đầu tư về thủy lợi không chỉ phục vụ cho sản xuất nông nghiệp mà còn phục vụ cho khu vực dân cư. Mạng lưới thủy lợi đến nay đã được hình thành tốt, nhưng thách thức quan trọng đặt ra là tình trạng kênh mương thủy lợi đang bị xuống cấp, gây ảnh hưởng đến năng lực vận hành tiềm năng. Nguyên nhân là chi tiêu cho thủy lợi đang tập trung cho chi đầu tư hơn là chi vận hành và duy tu bảo dưỡng. Mức phân bổ chi thường xuyên cho vận hành và duy tu bảo dưỡng thấp hơn nhiều so với nhu cầu, gây tác động tiêu cực đến năng lực vận hành và hiệu quả hoạt động của các hệ thống thủy lợi.

            Trong ngành giáo dục và y tế, ngân sách duy tu bảo dưỡng không tăng trong khi các dự án mới vẫn được đưa vào kế hoạch và triển khai, dẫn đến thiếu hụt chi duy tu bảo dưỡng, rút ngắn vòng đời của các tài sản cơ sở vật chất ngành y tế và giáo dục. Ngoài ra cũng có trường hợp trường học và bệnh viện mới được xây dựng trong khi không cóđủ vốn phân bổ để tuyển dụng giáo viên và bác sỹ.

            2.3. Cơ cấu chi tiêu công giữa các tiểu ngành còn chưa thực sự gắn với hiệu quả kinh tế

            Trong ngành giao thông vận tải – giao thông đường bộ chiếm khoảng 89% tổng chi tiêu công của ngành. Mặc dù đường bộ chiếm đến trên 90% vận tải hành khách và 70% vận tải hàng hóa, nhưng đó cũng là hình thức vận tải hàng hóa tốn kém nhất. Cho dù đã được đầu tư nhiều, chi phí giao thông đường bộ vẫn ở mức cao so với khu vực, mật độ đường cao tốc vẫn ở mức thấp nhất trong khu vực. Trong khi đó, lĩnh vực đường biển và đường thủy nội địa là những lĩnh vực mà Việt Nam có nhiều lợi thế, có chi phí vận tải hàng hóa thấp và tỷ lệ ngân sách trên lưu lượng hiệu quả nhất, song còn chưa được quan tâm thích đáng.

            Trong ngành nông nghiệp – chính sách chú trọng đến đầu tư phát triển các công trình thủy lợi lớn cho các diện tích chủ yếu để trồng lúa đã đảm bảo mục tiêu an ninh lương thực nhưng lại tạo ra ít giá trị gia tăng. Cơ cấu phân bổ nguồn lực công giữa các vùng miền còn một số hạn chế. Hiện nay khu vực đồng bằng sông Hồng có tỷ lệ chi tiêu công cho nông nghiệp cao nhất song lại tạo ra giá trị gia tăng tương quan ở mức thấp nhất. Trong khi đó, đồng bằng sông Cửu Long, miền Đông Nam Bộ, Tây Nguyên tạo ra giá trị gia tăng hơn 4 lần thì lại được đầu tư ít hơn.

            2.4. Bất cập giữa chỉ tiêu biên chế với trình độ và nhu cầu thực tế

            Nguyên nhân gián tiếp gây ra hiện tượng này là hiệu suất sử dụng nhân lực ở một số ngành dịch vụ vẫn chưa được thỏa đáng, nhất là trong các ngành y tế và giáo dục. Thời lượng đứng lớp bình quân của mỗi giáo viên trong lĩnh vực giáo dục phổ thông thuộc dạng thấp nhất ở khu vực (thấp hơn 25% so với mức bình quân của ASEAN trong lĩnh vực giáo dục tiểu học). Theo quan sát ở cấp giáo dục phổ thông và đặc biệt ở cấp trung học cơ sở, thời lượng làm việc của giáo viên cần được cơ cấu lại và cần có chương trình để nâng cao thời lượng đứng lớp. Nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn lực giáo dục, nhất là trong sử dụng giáo viên, sẽ đẩy mạnh khả năng tiếp cận giáo dục mà không ảnh hưởng đến chất lượng khi cung cấp được nhiều dịch vụ hơn với cùng mức nguồn lực. Tương tự, một bác sỹ tiêu biểu ở Việt Nam có số lượt thăm khám bệnh nhân mỗi năm ít hơn nhiều so với các quốc gia khác, điều này cho thấy vẫn có khả năng nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn nhân lực. Số lượt thăm khám của bệnh nhân ở tuyến cơ sở (cấp huyện và cấp xã) còn chưa đảm bảo hiệu suất do chất lượng dịch vụ y tế còn kém ở các tuyến đó. Điều này dẫn đến nguồn lực chưa được sử dụng triệt để ở tuyến cơ sở, gây quá tải cho tuyến tỉnh và tuyến trung ương. Bên cạnh đó, tỷ lệ y tá trên bác sỹ ở Việt Nam thuộc dạng thấp nhất trong số 12 quốc gia so sánh, cho thấy cần đẩy mạnh sử dụng y tá ít tốn kém hơn nhằm nâng cao hiệu suất.

            Vấn đề xác định chỉ tiêu biên chế và sử dụng lao động trong thực tế vẫn chưa có sự phối hợp tốt giữa Bộ và Sở Nội vụ với các bộ và sở ngành, Hội đồng Nhân dân và đơn vị sự nghiệp các cấp. Điều này dẫn đến bất cập giữa số lượng và cơ cấu biên chế được phép sử dụng với nhu cầu thực tế ở cả trung ương và địa phương. Sự bất cập này được thể hiện rõ nét ở cấp giáo dục trung học cơ sở và chủ yếu do sự bất cập về giáo viên bộ môn và địa bàn. Kết quả là nhiều trường học không còn nhiều ngân sách dành cho chithường xuyên ngoài lương. Số thu từ học phí, mặc dù được thu chưa đồng đều giữa các địa bàn khác nhau, trở thành nguồn quan trọng dành cho chi ngoài lương.

3. Giải pháp cải thiện hiệu suất trong chi tiêu công

3.1. Cần tiếp tục ưu tiên nâng cao hiệu suất đầu tư, cải thiện việc xác định ưu tiên, lựa chọn và quản lý dự án

Cần tổ chức thực hiện tốt Luật Đầu tư công và Kế hoạch đầu tư công trung hạn. Theo đó, áp dụng cơ chế lựa chọn dự án chặt chẽ hơn, cải thiện công tác chuẩn bị và lập dự toán vốn đầu tư dự án, không ký kết hợp đồng nếu chưa có nguồn lực đảm bảo trong trung hạn, cải thiện cách thức ghi chép và theo dõi hợp đồng. Áp dụng các cơ chế lựa chọn và quyết định dự án chặt chẽ sẽ góp phần giảm tình trạng đầu tư dàn trải cho quá nhiều dự án. Cơ sở dữ liệu về dự án đầu tư và hệ thống theo dõi tập trung được xây dựng sẽ cải thiện công tác báo cáo đầu tư công được chất lượng và kịp thời. Bước đi trước mắt là cần thu thập thông tin, kiểm soát cam kết chi trung hạn và tình hình thực hiện dự án qua Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS), Hệ thống thông tin dữ liệu dự án đầu tư công đối với tất cả các đơn vị sử dụng vốn đầu tư công.

3.2. Duy trì và nâng cao hiệu suất sử dụng tài sản thông qua việc từng bước tăng chi khai thác và duy tu bảo dưỡng qua kế hoạch tài chính - ngân sách và kế hoạch đầu tư trung hạn

Để thực hiện được điều này, cần tăng cường cơ chế phối hợp giữa hai cơ quan kế hoạch và tài chính, nhằm đảm bảo nhu cầu chi khai thác và duy tu bảo dưỡng được tính toán đầy đủ ngay từ khi lập dự toán cho các dự án đầu tư mới và được lồng ghép đầy đủ vào ngân sách các năm sau đó, cụ thể là:

            - Trong ngành giao thông vận tải– cần cơ cấu lại đầu tư và thường xuyên theo hướng tăng kinh phí duy tu bảo dưỡng đường bộ để đạt mức 20-25% tổng chi tiêu cho lĩnh vực đường bộ (gấp đôi so với hiện nay), ưu tiên theo mức độ sử dụng và tình trạng đường bộ được cập nhật thường xuyên.

- Trong ngành nông nghiệp– cần cơ cấu lại chi tiêu theo hướng chuyển một số nguồn lực từ chi đầu tư sang chi khai thác và duy tu bảo dưỡng, đặc biệt trong lĩnh vực thủy lợi. Một số chi phí khai thác và duy tu bảo dưỡng công trình thủy lợi cần được chia sẻ giữa NSNN và người sử dụng nước.

            - Trong ngành giáo dục và y tế, ngân sách duy tu bảo dưỡng cần được gia tăng song song với thời gian chờ đợi các dự án mới được đưa vào kế hoạch và triển khai. Chú trọng vốn phân bổ để tuyển dụng và đào tạo giáo viên và bác sỹ.

            3.3. Cần chú trọng hơn đến việc nuôi dưỡng nguồn thu và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống điều hòa ngân sách

Cân nhắc tạo thêm cơ hội nâng cao tự chủ về thu cho các địa phương, chẳng hạn như nghiên cứu xây dựng thuế tài sản (là sắc thuế rất phổ biến ở cấp địa phương trên toàn thế giới) hay nâng cao tự chủ cho các địa phương trong việc xác định mức phí trên địa bàn. Các biện pháp đó có thể giúp đem lại nguồn lực bổ sung, đặc biệt ở các địa phương có tiềm năng tăng trưởng cao.

Nghiên cứu áp dụng cơ chế phân chia nguồn thu đối với một số sắc thuế gián thu lớn như thuế giá trị gia tăng và thuế tiêu thụ đặc biệt công bằng và minh bạch hơn, nhằm khuyến khích địa phương phát triển kinh tế đồng đều hơn. Hiện nay các loại thuế này được phân chia ở địa phương có cơ sở sản xuất, trong khi về thực chất là thuế hàng hóa do người tiêu dùng (ở nhiều địa phương khác) nộp. Theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước tập trung các nguồn thu này và phân chia cho các địa phương dựa trên công thức theo tiêu chí dân số, GDP và/hoặc mức tiêu dùng theo đầu người của địa phương.

Nghiên cứu từng bước thay đổi cơ chế phân bổ ngân sách hiện hành để tạo động lực tốt hơn cho các địa phương chi tiêu ngân sách với hiệu suất cao hơn. Theo đó, cần kết hợp giữa phân bổ ngân sách theo đầu dân với các tiêu thức khác, gắn với kết quả chi tiêu hơn như: số học sinh tốt nghiệp, số người bệnh được chữa trị, khối lượng dịch vụ công được cung cấp.

Nâng cao hiệu quả của các chương trình mục tiêu, giảm sự chồng chéo, trùng lắp, khó dự liệu, ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng nguồn lực. Gần đây, Quốc hội và Chính phủ đã quyết định giảm số chương trình MTQG xuống còn hai chương trình. Mặc dù đây là bước đi đúng hướng, song còn cần áp dụng phương thức phân bổ, thực hiện và đánh giá các chương trình mục tiêu gắn với kết quả đầu ra.

• Các cơ quan liên quan cần phối hợp tốt hơn để nâng cao hiệu suất huy động công chức và viên chức

            Phối hợp cần được cải thiện qua: (1) xây dựng kế hoạch tuyển dụng trung hạn nhằm cân đối giữa cung và cầu nhân sự cho tốt hơn; (2) nâng cao tự chủ cho các đơn vị hành chính và sự nghiệp về tuyển dụng và sử dụng cán bộ theo định mức và quy định hiện hành. Trong đó có thể có khả năng cho phép nhiều đơn vị khác nhau dùng chung cán

bộ để tận dụng đầy đủ năng lực cán bộ đó; và (3) phối hợp xây dựng hệ thống ghi chép và báo cáo để thu thập dữ liệu về biên chế, thù lao, chi lương và nguồn chi lương ở cả trung ương và địa phương. Thông qua đó hợp lý hóa biên chế ở các đơn vị sự nghiệp công nhằm cải thiện hiệu suất. Điều này giúp hạn chế tăng chi lương, đồng thời đảm bảo mức chi cần thiết cho các lĩnh vực xã hội và nâng cao hiệu suất. Bước ban đầu nên là có thể là xác định mô tả công việc rõ ràng và nhu cầu tuyển dụng tương ứng. Tiếp theo là xây dựng một hệ thống thang bảng lương chú trọng hơn vào hiệu quả công việc thực tế thay vì các tiêu chí theo thâm niên đang được áp dụng trong hệ thống ngạch bậc hiện nay.

Vấn đề nâng cao hiệu quả làm việc của biên chế Chính phủ chưa được quan tâm đầy đủ. Biên chế và mức lương của khu vực công cần được đánh giá sâu về hiệu suất trước khi tiếp tục tăng chi lương. Mô hình dự báo lương và biên chế tương lai cần được áp dụng để minh họa về các kịch bản nhằm cung cấp thông tin đầy đủ và đáng tin cậy cho các nhà hoạch định chính sách.

            3.5. Tăng cường mức độ toàn diện và minh bạch của ngân sách

Trong thời gian qua, Việt Nam đã tăng cường đáng kể tính minh bạch và trách nhiệm giải trình ngân sách. Từ chỗ ngân sách được coi là “bí mật” Nhà nước, đến nay thông tin được công khai với mức độ tương đương với các quốc gia khác có thu nhập ngang và cao hơn Việt Nam. Tuy nhiên, độ tin cậy, khả năng chia sẻ và tính hữu ích của dữ liệu vẫn cần được tiếp tục cải thiện. Theo đó cần tăng cường tính minh bạch và phù hợp với thông lệ quốc tế trong cách trình bày và báo cáo NSNN, làm nền tảng cho việc ra quyết định chính sách kịp thời, đánh giá hiệu quả hoạt động dịch vụ công và chính sách thu, chi tiêu công, nâng cao trách nhiệm giải trình và hội nhập quốc tế.

Nâng cao hiệu suất chi tiêu cũng đòi hỏi phải có các biện pháp minh bạch, công bằng và hiệu quả trong lĩnh vực đấu thầu mua sắm và quản lý dự án. Hiện đã có những nỗ lực lớn về cải cách đấu thầu mua sắm trong khu vực công, nhưng hầu hết các thành tưu đạt được đến nay chủ yếu nhằm hình thành khung pháp lý. Công tác triển khai vẫn là một thách thức. Chỉ định thầu vẫn là hình thức chi phối mặc dù đấu thầu cạnh tranh đã chứng minh được lợi ích của nó. Những biện pháp chính trong lĩnh vực đấu thầu mua sắm bao gồm tăng cường cạnh tranh và minh bạch trong quá trình đầu thầu, đảm bảo cơ chế xử lý khiếu nại độc lập và hướng dẫn xử lý tranh chấp trong thực hiện hợp đồng (trên cơ sở Luật Đấu thầu năm 2015.

            3.6. Một số giải pháp khác

            - Tăng cường cơ chế quản lý hiệu quả hoạt động và giải trình trách nhiệm. Chính sách tăng cường tự chủ và xã hội hóa nằm trong một lộ trình cải cách tham vọng có tiềm năng đem lại nhiều lợi ích cho người dân, nhưng quá trình triển khai còn nhiều thách thức. Trong thời gian tới, cần: (1) Đảm bảo về sự tương xứng giữa tăng phí, giá dịch vụ với tăng chất lượng dịch vụ; (2) Xây dựng được một cách có hệ thống các tiêu chuẩn đánh giá chất lượng cho từng loại hình dịch vụ; (3) Minh bạch hóa các khoản thu từ tất cả các nguồn và các khoản chi tiêu, trách nhiệm giải trình về thu phí, giá dịch vụ và gắn thu phí, giá với chất lượng dịch vụ; (4) Xây dựng và tăng cường kiểm toán nội bộ và cải thiện liên tục công tác quản lý.

            - Tăng cường giám sát và kiểm toán của cơ quan kiểm toán nhà nước. Trong thời gian tới, KTNN cần tiếp tục tăng độ phủ và chất lượng kiểm toán hàng năm, thông qua: (1) Chú trọng hơn đến việc tăng cường phương pháp và năng lực kiểm toán kết quả hoạt động; (2) Hài hòa các chuẩn mực kiểm toán của KTNN với chuẩn mực quốc tế (ISSAI); (3) Đánh giá đầy đủ về nhu cầu lực lượng lao động dựa trên năng lực, bao gồm cả phân tích về nhiệm vụ dự kiến (số lượng và loại hình kiểm toán), cũng như năng lực và số lượng cán bộ yêu cầu ở mỗi cấp, làm căn cứ cho công tác tuyển dụng, đào tạo cán bộ và khả năng thuê ngoài/ bổ sung nguồn lực từ các công ty kiểm toán tư nhân nếu cần.

            - Cải thiện hệ thống thông tin quản lý. Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng các hệ thống thông tin quản lý để hỗ trợ hoạt động quản lý tài chính công.Trong đó, việc xây dựng và vận hành Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) đã đem lại những cải thiện lớn về tính chính xác, kịp thời và minh bạch về các thông tin báo cáo về ngân sách. Tuy nhiên, khả năng tiếp cận cơ sở dữ liệu trên toàn quốc hiện vẫn còn hạn chế, chủ yếu chỉ trong hệ thống cơ quan tài chính và kho bạc,sự kết nối với các cơ sở dữ liệu tập trung của quốc gia cũng như các bộ và địa phương còn chậm, chưa hỗ trợ các bộ ngành, địa phương cải thiện về chất lượng phân tích và giám sát về tình hình thực hiện, hiệu quả và hiệu suất của các chính sách chi tiêu và dự án đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh phân cấp cao hiện nay. Do vậy, cần: (1) Tăng cường các hệ thống thông tin quản lý ngân sách, tài sản, công nợ trên cơ sở một nền tảng và chuẩn mực chung, đảm bảo khả năng báo cáo tổng hợp, đáp ứng nhu cầu quản lý của Chính phủ, giám sát của Quốc hội, cũng như chia sẻ với doanh nghiệp và người dân; (2) Tạo điều kiện cho các bộ ngành, địa phương truy cập đầy đủ, trực tiếp, thuận lợi, và thường xuyên vào cơ sở dữ liệu chi tiêu công có được từ hệ thống TABMIS.

            Kết luận

            Trong bối cảnh tình hình tài khóa đang gặp nhiều thách thức, việc đánh giá lại thực trạng chi tiêu công và xem xét triển khai các biện pháp tăng cường tiết kiệm và cải thiện hiệu suất trong chi tiêu công là hết sức cần thiết. Trong thời gian tới, hy vọng Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương sẽ thực hiện tiến trình tiếp tục đổi mới và cải cách chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả. Tiến trình đó sẽ góp phần giúp Việt Nam tiếp tục tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, phát triển triển công bằng, nâng cao lòng tin của người dân vào một Chính phủ hiệu quả, hiện đại, kiến tạo và phục vụ tương xứng với vị thế của một quốc gia thu nhập trung bình, hướng tới thu nhập cao như mong muốn.

            TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. https://vov.vn/kinh-te/chi-tra-no-tang-nhanh-hon-tang-truong-de-doa-ben-vung-tai-khoa-761056.vov - “Chi trả nợ tăng nhanh hơn tăng trưởng: Đe dọa bền vững tài khóa”;
2. Bộ Tài chính – Báo cáo ngân sách dành cho công dân các năm 2015, 2016 và 2017;
3. Ủy ban giám sát tài chính quốc gia (2017) – “Báo cáo tổng quan thị trường tài chính 2017”;
4. Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới (tháng 9/2017) – “Đánh giá chi tiêu công Việt Nam – Chính sách tài khóa hướng tới bền vững, hiệu quả và công”;
5. Ngân hàng Thế giới (tháng 12/2017 ) – “Điểm lại cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam”;
6. Bộ Tài chính (tháng 6/2027) – “Bản tin nợ công số 5 – Các bảng số liệu thống kê 2011 – 2015”;